Appunti sul MES: o dell’utilità di leggersi le norme (in corso)

Aggiornamento:
In fondo
Post a puntate, aggiornato di volta in volta.
Ringraziando le amiche di blog per i loro apprezzamenti culinari, dato che commentare è sempre complicato, passo a argomenti meno palatabili, ma certo più influenti sulle nostre vite.

Cosa è il MES? È un fondo finanziario, cioè un luogo dove si accantona qualcosa, in particolare somme di denaro. Un fondo simile è l’FMI, nato per aiutare i paesi in crisi da bilancia dei pagamenti (cioè che importano molto più di quanto esportano, magari per meccanismi spiegati qui e che sarebbero all’origine anche della crisi della zona euro).
Il MES è uno strumento che nasce e agisce solo all’interno della zona euro o dei paesi che lo adotteranno. Apparentemente fuori non ne hanno bisogno. Eppure il COVID pare non sia molto attento alle unioni monetarie quando deve chiedere un tributo mortale.
Misteri.

Non si tratta di un mero accordo intergovernativo; la sua istituzione è prevista dall’art. 136 paragrafo 3 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), modificato con la decisione 2011/199 del 25/3/2011. Il paragrafo introdotto prevede la possibilità per gli stati dell’euro zona di istituire un « meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria necessaria nell’ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità » (traduzione maccheronica di « condizioni stringenti »).
Il nuovo paragrafo ha una sua storia che viene ricostruita nella parte introduttiva della decisione, articolata per punti e chiamata « considerando ». Al considerando 3 si racconta come il 28-29 ottobre 2010 nella riunione del Consiglio UE, organismo composto dai presidenti del consiglio dei paesi UE, più quelli di Commissione Ue e Consiglio UE, si convenne di istituire un meccanismo permanente di gestione delle crisi per assicurare la stabilità della zona euro, di cui intrinsecamente si ammettevano così le profonde debolezze. Altri precedenti meccanismi erano stati attivati dopo il 2008 e i vari paesi membri, Italia inclusa, vi avevano contribuito con decine di miliardi di euro: si trattava di renderli permanenti, giacché la crisi non accennava a placarsi e l’eurozona stava a cuore ai potenti, cioè rendeva al loro portafogli. In conseguenza dell’accordo di ottobre il Belgio chiese una modifica che inserisse nei trattati fondamentali della UE la necessità di sottomettere ogni assistenza finanziaria prevista a « condizioni rigorose ».
Tale paragrafo del TFUE fu regolarmente approvato e è tuttora in vigore, né si ha notizia di iniziative per abrogarlo o modificarlo.

Curiosità: se andate a consultare il TFUE nella cosiddetta « versione consolidata » il paragrafo in questione non ce lo trovate. Eppure esso è stato recepito anche in Italia, come mostra la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale della legge 23/7/2012 n. 115.

Altri articoli del TFUE vanno nella stessa direzione. Il 122 precisa la necessità di condizioni per assistenza finanziaria, il 124 vieta l’accesso privilegiato a istituzioni finanziarie da parte degli stati.

Non esiste quindi un « MES senza condizioni », come proclamano sui vari media personaggi di varia natura.
E nemmeno potrebbe esistere, perché...

...Oltre alle norme UE, anche la giurisprudenza della Corte di giustizia UE conferma la necessità delle « rigorose condizioni » per l’utilizzo del MES, nella sentenza della causa Pringle. Il signor Pringle aveva presentato un ricorso contro la legittimità del MES rispetto al diritto UE per diversi motivi. Uno è il divieto in diversi articoli del TFUE che esamineremo più tardi (dal 122 al 126) al finanziamento degli stati. Gli stati devono secondo la UE finanziarsi solo andando a chiedere soldi ai grandi fondi di investimento privati, cioè ai cosiddetti « mercati » e pagare il prezzo da essi stabilito.  Secondo Pringle il MES avrebbe violato il divieto di finanziamento.

La Corte di giustizia ribadisce quasi ossessivamente nella sua decisione del 27/11/2012 che è proprio e solo la « rigorosa condizionalità » - e dàgli - prescritta dall’art 136 p. 3 a garantire il rispetto del diritto della UE pur nella decisione di istituire un mezzo di aiuto agli stati (punti 92-147). Ad esempio ai numeri 69, 11, 136, 137, 143, richiamando inoltre l’art. 125 del TFUE sulla necessità di uno « stimolo » a « politica di bilancio virtuosa ». Cosa c’entri mai la virtù col bilancio non lo spiega.

Il Trattato istitutivo del MES del 2/12/2012 ribadisce più volte la necessità di condizioni per il proprio intervento: nei considerando al n. 6 per esempio, negli art. 3, 12 (che fissa addirittura i « principi » del MES) al paragrafo 1, nei sette paragrafi dell’art. 13 che illustra la procedura per ottenere l’ « aiuto » del MES. Sono previsti due tipi di credito: quello precauzionale e quello a condizioni rafforzate, detto anche ECCL (art. 12 par 1, art 14 par 1).

Il 9 aprile 2020 si svolge una riunione dell’Eurogruppo. L’Eurogruppo è composto dai ministri delle finanze della zona euro (e dàgli) che si riuniscono in modo informale senza che vengano tenuti verbali. Non ha funzione legislativa né consultiva, sono, o meglio dovrebbero essere, dei pour parler.
Al termine della riunione il presidente, il portoghese Centeno, emette un comunicato stampa in cui si elencano gli strumenti da utilizzare contro l’epidemia. Al punto 16 si trova citato il MES nella formulazione « ECCL », quello con condizioni rafforzate, appunto.

Non c’è male per essere « senza condizioni ».
 Più sotto si legge: « il solo requisito per accedere al credito » è l’impegno a spenderlo per la spesa sanitaria. Di lì derivano le affermazioni di media, politici e, cosa che preoccupa più di tutte, economisti o laureati in economia, che il prestito sarebbe senza le famose condizioni tranne la destinazione d’uso. Ma le « condizioni » capestro del MES nel Trattato sono designate non dall’espressione « requisiti per accedere » tradotto semplicisticamente e in maniera alquanto imprecisa con « non ci sono condizioni », bensì « strict conditionality » « conditionality attached to the  financial assistance facility » (art. 12 e 13 del Trattato).

Nel Trattato, dove si descrive la procedura per la concessione del sostegno, art. 13 par 1 e 2, il « requirement to access » evocato dal comunicato stampa, è momento e cosa diversa e preliminare al processo che definisce le « condizioni » - come si è visto passo necessario a norma di TFUE e CGUE, e recepite nell’art 12 che definisce « i principi » del MES - cui ricevere il credito (art. 14, par. 2 e 3).

 Condizioni che verranno invece precisate nei « protocolli di intesa » i famosi memorandum che sbranano la Grecia (art. 13 par 3). I protocolli vanno concordati solo dopo aver presentato domanda di ricorso al MES e dopo che il MES ha verificato l’ammissibilità della domanda stessa (ai sensi del par 1 lett. a e b: esistenza della situazione di crisi e sostenibilità del debito pubblico). Sono redatti dalla Commissione, dalla BCE e « ove possibile » dal FMI concordandoli con il paese richiedente (art 13, par 3-6 e art. 12 par 1, quello dei « Principi »).
Sì proprio quella coserellina chiamata « la troïka », coordinamento informale delle istituzioni di cui sopra.
Anche qui, non si ha traccia di modifiche al trattato.
Non c’è male, per essere « senza condizioni ».

I « Principi » dell’art. 12 prevedono appunto condizioni rigorose, commisurate al programma scelto, che possono andare da « correzioni macroeconomiche »=tagli&tasse, a condizioni di ammissibilità predefinite, come quelle enunciate dall’art. 13.
A ribadire il tutto, nell’ultimo capoverso del paragrafo 3 art 13, dopo avere descritto in dettaglio la procedura del protocollo di intesa, il Trattato MES ribadisce a mo’ di sunto dei principi che lo guidano: « Il protocollo di intesa è pienamente conforme alle misure di coordinamento delle politiche economiche previste dal TFUE, in particolare a qualsiasi atto legislativo dell’UE, compresi pareri, avvertimenti, raccomandazioni o decisioni indirizzate al membro del MES interessato ».
Vale a dire ancora una volta a tutte quelle condizioni e divieti in merito al finanziamento degli stati che si leggono dal TFUE in giù.
La chiara menzione del credito a condizioni rafforzate (ECCL) nel punto 16 del comunicato stampa indica che, a dispetto di qualsiasi « requirement to access» legato alla spesa sanitaria, le « conditions » ci saranno e ci saranno nella loro forma più stringente (art. 14 par. 1).
Postilla: l’Italia contribuisce con gli altri paesi alla formazione del capitale del MES, come ha contribuito agli analoghi fondi che lo hanno preceduto. Per l’esattezza, nell’allegato 1 del Trattato si precisa che il suo contributo è del 17,79%, cioè il terzo in ordine di grandezza dopo Germania e Francia, con un milione duecentocinquantatremila quote e con una sottoscrizione di 125.395.900.000. Tanto per fare un paragone, i Paesi Bassi partecipano con il 5,67% (Allegato 2).

Aggiornamento:
Apparentemente nei documenti preparatori del « nuovo MES » che risalirebbero al mese scorso, si faceva riferimento a due tipi di credito, quello a condizioni rinforzate contro la crisi da pandemia (che diventerà le ECCL del p. 16 del comunicato stampa prima riportato) e un inedito Strumento rapido di finanziamento di cui si sono in seguito perse le tracce. Per entrambi si elencano quattro elementi: le finalità, l’ampiezza, l’ammissibilità E le condizioni, conformemente del resto a quanto prescritto dall’art. 13 par 1-3 del Trattato istitutivo MES.
 Anche in questa bozza le « finalità », tra le quali rientrerebbe l’obbligo di utilizzare il prestito solo per spese sanitarie, esattamente come indicato dal comunicato del 9 aprile al punto 16, sono chiaramente distinte da un punto di vista formale e di impaginazione dalle « condizioni » cui il prestito, una volta verificata l’ammissibilità del paese, verrebbe poi sottomesso prima di essere erogato. Il tutto giova ripeterlo, in perfetta ottemperanza a quanto i trattati prescrivono, seguendo alla lettera i passi in essi descritti.  
Entrambi i tipi di credito prevedono condizioni che non si limitano a quelle riportate tra le « finalità », e benché non ci fossero dubbi, questo è importante per via di un punto su cui torneremo domani.
Nel primo caso queste condizioni prevedono: 
« I membri si impegnano a utilizzare il credito del MES per sostenere il finanziamento nazionale del sistema sanitario e i costi economici sostenuti per rispondere alla crisi del Coronavirus. In aggiunta, saranno richiesti il rispetto delle regole di bilancio e del semestre UE, inclusa qualsiasi flessibilità applicata dalle istituzioni UE. »
Nel secondo caso:
« Il sostegno del MES può essere utilizzato unicamente per finanziare la sanità e il costo economico dell’emergenza. In più, bisognerebbe che fosse garantito il rispetto delle regole di bilancio UE e del semestre europeo, inclusa qualsiasi flessibilità applicata dalle istituzioni UE competenti. » Queste misure andranno ulteriormente specificate.

Quindi: l’idea che il MES in questa occasione sia mai stato senza condizioni, come affermato da vari personaggi pubblici, è insostenibile; almeno, nessun documento anche vagamente istituzionale reso in qualche modo pubblico che abbia trovato la riporta. Al contrario, solo la traduzione ardita di un passo che data la delicatezza del suo contesto avrebbe forse meritato maggiore precisione, utilizzando il sostantivo « condizione » per « requirement », scelta in italiano appropriata ma potenzialmente ambigua in un contesto in cui « condizione » sta a significare un preciso complesso di contenuti e procedure, può avere dato l’illusione che ciò che esprimeva un primo requisito di accesso al programma (eligibility/requirement) racchiudesse in sé anche tutte le condizioni cui adempiere, o sottomettersi, una volta entrati nel programma di cui sopra.
Aggiornamento dell’aggiornamento: apparentemente esisterebbe un parere dell’ufficio legale della Ue che affermerebbe che la sola condizione è quella di uso. Non sono riuscita a trovarlo; non so quale valore interpretativo avrebbe, rispetto per esempio alla CGUE e ai principi dei trattati, dato che interpreterebbe oltretutto a qualcosa che ufficialmente non esiste. Parrebbe normale che un progetto legislativo richieda pareri agli uffici competenti, ciò non vuol dire che il parere esaurisca tutte le possibilità della proposta politica.

Di certo però non si può dire che il MES sia un soggetto noioso!
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Il 17/4/2020, cioè due giorni dopo che il governo italiano non andò a ricevere un mandato dal Parlamento sul MES malgrado sia previsto dalla legge 234/2012 (legge Moavero), il presidente dell’Eurogruppo invia una lettera ai membri in cui riassume la riunione del 9/4, evocando « 3 reti di sicurezza per lavoratori, imprenditori e stati » davanti alla crisi provocata dall’epidemia di COVID. Per gli stati eurozona la rete si chiama anche « pandemic crisis support ».
Si tratta della medesima espressione utilizzata per evocare il MES nel paragrafo 16 del comunicato stampa di nove giorni prima. Centeno conclude la sua lettera dicendo che l’eurogruppo continuerà a lavorare: porteranno avanti le « proposte legislative » auspicate dal presidente del Consiglio UE Michel che li aveva incaricati nel Consiglio precedente di avanzare proposte per affrontare la crisi pandemica.

Benché né l’eurogruppo né il Consiglio UE abbiano potere legislativo, il ricorso al MES nella forma delle condizioni rafforzate come mezzo di intervento nella crisi causata dall’epidemia COVID si avvia a diventare norma UE.

...segue domani

Che è oggi... 

Il 21 aprile il presidente del consiglio UE Michel invia la lettera di invito alla riunione del Consiglio di giovedì 23. Nella lettera si trovano riportate le stesse espressioni, ma in ordine inverso, il che ne sottolinea forse la differente importanza: « On 9 april the Eurogroup agreed on a package... with three important safety nets for sovereigns, for private companies and for the protection of employement. We should  give the go-ahead to these important initiatives and insist on them becoming available as quick as possible. The aim should be for these three safety nets to be in place and operational bu 1 June ».  Al termine della riunione il cui sunto si trova qui il presidente Michel afferma nelle sue conclusioni di « approvare l’accordo sulle tre importanti reti di sicurezza » elaborato dall’Eurogruppo e affida alla Commissione il compito di definire le necessità.

Ci si rivede il 6 maggio, perché il 5 la Corte costituzionale tedesca non festeggerà la morte di un vecchio nemico, ma si pronuncerà sulla compatibilità con l’ordinamento tedesco dell’allentamento monetario, il QE, il programma di riacquisto titoli pubblici e in parte privati della BCE in caso le rivendite troppo massicce da parte degli acquirenti precedenti provocassero crisi forti, in primo luogo l’aumento della differenza dei tassi di interesse tra paesi dell’euro zona, lo spread. Ovviamente bisogna vedere se la Germania, o meglio qualche sanissima e virtuosissima banchetta tetesca ne avranno bisogno o no. Oppure se la Germania vorrà rifinanziare le sue banche da sé, come non potrebbe fare secondo i trattati, ma come ha già fatto anni fa con le sue banche del territorio e più recentemente con la banca Nordland (più in dettaglio qui). Diversamente dall’Italia e dalla Spagna.


A domani...